До ймовірного ухвалення президентських змін до Конституції залишилось майже 10 днів. Натомість дискусії про ініціативи П. Порошенка щодо так званої «децентралізації» та «особливий статус місцевого самоврядування» на Донбасі все більше переходять в геополітичну та партійну площини, і не торкаються змісту.
Хотілося би в контексті такої дискусії звернути увагу на обставини історичні, термінологічні та змістовні.
Про поселення і автономії
Говорячи про історичні обставини, треба згадати власне український, доволі прогресивний та вагомий конституційний досвід. Щойно у видавництві «Генеза» побачила світ популярна версія мого навчального посібника «Україна: історія Конституції», і тому я як вчений можу стверджувати: БАЗОВІ ІДЕЇ, ЗАКЛАДЕНІ У НИНІШНІ ЗМІНИ ДО КОНСТИТУЦІЇ, НЕ ВІДПОВІДАЮТЬ ІСТОРИЧНОМУ УКРАЇНСЬКОМУ ДОСВІДУ.
Почнемо з найпростішого – термінів. Деякі терміни, які використовуються в означених змінах до Конституції (зокрема, «поселення») є доволі дискусійними та невластивими українському досвіду. Так, зокрема, ст. 140 містить норму про те, що «Територіальну громаду становлять мешканці поселення чи поселень відповідної громади».
Закріплення терміну «поселення» є неприємною несподіванкою хоча би тому, що це – приклад російської термінології. Це в документах Росії зафіксовані «городское и сельськое поселение». Як автор навчального посібника «Історія української Конституції» можу стверджувати, що в жодному з конституційних проектів, відомих українській науці, терміну «поселення» як основи української територіальної громади, не зустрічається.
Натомість термін «громада», який вводиться до Конституції, цілком властивий українцям. Ідеологи ідей децентралізації та місцевого самоврядування М. Грушевський і М. Драгоманов у своїх працях його активно використовували. Але те, що громада буде складатись з поселення – це несподіванка. В українській свідомості «поселення» – це, здебільшого, військові поселення Аракчеєва або виселення до Сибіру. Фундаментальними для українського думання ідеологічно є поняття «село», «містечко» і «місто», але не «поселення».
До речі, особливий статус саме МІСТ у місцевому самоврядуванні був надзвичайно важливим для усієї української конституційної дискусії. Так, для прикладу: в Конституції Пилипа Орлика («Пакти й Конституції законів та вольностей Війська Запорозького…» знаходимо: «Силою цього Виборчого акту ухвалюється, щоб столичне місто Русі Київ та інші міста України зберігали недоторканними й непорушними всі свої справедливо отримані закони та привілеї й це мусить у відповідальний час обов’язково підтверджуватися гетьманською владою» (р. ХІІІ).
В проекті Конституції, що готувалась в період керівництва українською державою Симона Петлюри,йдеться, що «Самоврядування мусять виконувати в межах діючих законів доручені їм завдання державної адміністрації. Міста Київ, Одеса і Харків матимуть окремий статус» (артикул 135).
Натомість жоден конституційний проект України, навіть написаний в умовах, коли наша держава не була незалежною, не передбачав територіальної автономії для певної частини України. Це демонстрував навіть найбільш демократичний підхід у справі поваги до національних меншин Михайла Грушевського та авторського колективу так званої Конституції УНР. Зокрема, тоді передбачалося введення персональної (в розумінні національно-культурної) автономії: «Кожна з населяючих Україну націй має право в межах УНР на національно-персональну автономію, цебто право на самостійне устроєння свого національного життя… Населяючим територію УНР націям – великоруській, єврейській і польській – право на національно-персональну автономію дається силою цього закону. Нації ж білоруська, чеська, молдавська, німецька, татарська, грецька та болгарська можуть скористуватися правом національно-персональної автономії, якщо до Генерального Суду про те поступить заява від кожної нації зокрема…» (§ 69, 70)
Навіть Грушевський, який побоювався на поч. ХХ ст. спротиву ідеї незалежної України від росіян, поляків, євреїв чи інших національних меншин, не додумався до того, щоб ознаки автономності надати певним ТЕРИТОРІЯМ.
Про префектів
Не менш важливим у справі місцевого самоврядування є те, хто і в який спосіб буде здійснювати контроль від імені держави. У варіанті змін П. Порошенка запроваджений так званий інститут префектів.
Як відомо, термін «префект» походить від лат. «praefectus» – начальник, глава, або від дієслова «praeficere» – очолювати, ставити попереду. Цей термін використовувався у Стародавньому Римі, це була посадова особа, що стояла на чолі управління окремою частиною адміністрації, суду, державного господарства чи армії. Також термін «префект» використовувався в Російській імперії з часів Петра I і до 1917 г. (інспектор духовної семінарії).
Отже, м’яко кажучи, термін «префект» менш вживаний і менш придатний для української термінології. Але найважливіше, що інститут українських префектів за спектром повноважень, використовуючи латинське пояснення, є більшим начальником, ніж нинішні голови обласних чи районних адміністрацій.
Нагадаємо, відповідно до ст. 118 пропонованої Президентом Конституції, «виконавчу владу в районах і областях, у Києві та Севастополі здійснюють префекти». Отож, українські префекти здійснюватимуть не контрольні, а виконавчі функції. Крім того, префект, відповідно до ст. 119 п. 5 «на підставі і в порядку, що визначені законом, видає акти, які є обов’язковими на відповідній території».
До того ж, у новій Конституції СУТТЄВО РОЗШИРЕНІ повноваження представника Президента – префекта – та, власне, самого Президента під егідою боротьби з сепаратизмом. Так, зокрема, передбачається, що префект має право «зупинити дію актів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду» (ст. 144). Водночас, «У разі ухвалення головою громади, радою громади, районною, обласною радою акта, що не відповідає Конституції України, створює загрозу порушення державного суверенітету, територіальної цілісності чи загрозу національній безпеці, Президент України зупиняє дію відповідного акта з одночасним зверненням до Конституційного Суду України, тимчасово зупиняє повноваження голови громади, складу ради громади, районної, обласної ради та призначає тимчасового державного уповноваженого» (ст. 144).
Нагадаю, що в парламентсько-президентській республіці (якою нині є Україна) питання можливого розпуску органу місцевого самоврядування є прерогативою ПАРЛАМЕНТУ, А НЕ ПРЕЗИДЕНТА.
По-друге, посилання на ухвалення акту, що «не відповідає Конституції України» або «створює загрозу національній безпеці» дає можливість, фактично, ліквідовувати інститут місцевого самоврядування з будь-яких причин. Для прикладу: загляньте в ст. 7 Закону про основи національної безпеки України, де загрозами національної безпеки визначено 71 пункт (!) – від зовнішньополітичних до екологічних чи інформаційних загроз.
Таким чином, будь-який орган місцевого самоврядування (чи то якогось сільського або міського голову, чи то якусь місцеву раду, яка вступить в конфлікт з «київським» начальником-префектом) можна буде звільнити за будь-яких обставин, щоб прислати свого, «київського» уповноваженого. Можна тільки здогадуватись, скільки місяців Конституційний Суд буде розглядати подібні питання!
Але найголовніше в цій історії те, що нинішні сільські, селищні, міські голови та відповідні ради, а також голови районних рад, а в майбутньому – голови громад та рад громад на Донеччині та Луганщині, на які, згідно з новою Конституцією буде поширений Закон про особливий порядок місцевого самоврядування в окремих районах Донецької та Луганської областей, не підпадають під дію норми про сепаратизм.
Оскільки ст. 5 згаданого Закону, який у разі ухвалення 300-ма голосами президентських змін стане складовою Конституції, свідчить:
«Повноваження депутатів місцевих рад і посадових осіб, обраних на позачергових виборах, призначених Верховною Радою України цим Законом, НЕ МОЖУТЬ БУТИ ДОСТРОКОВО ПРИПИНЕНІ».
Таким чином, на території України, до якої найбільше побоювань щодо подальшого пропагування сепаратизму і не підпорядкування Києву, усі згадані вище норми не можна буде застосовувати!
Отож, при ухваленні остаточного рішення – бути чи не бути новій Конституції Петра Порошенка – було би важливо вивчити власний історичний український конституційний досвід, щоб не допустити трагічних помилок для країни.
