Провал 2015
На змінах до Конституції в частині децентралізації Уряд наполягав ще в 2014 році, коли приймав Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. «На першому підготовчому етапі (2014 рік) передбачається у першочерговому порядку внести до Конституції України зміни щодо утворення виконавчих органів обласних і районних рад та розподілу повноважень між ними», — йдеться у Концепції.
Проект змін до Конституції розробили, як і планувалося, до кінця 2014 року. До створення законопроекту залучили експертів, фахівців, науковців. Його оприлюднили і обговорили на усіх рівнях. Запропоновані зміни високо оцінила також Венеційська Комісія. У 2015 році Президент України подав цей проект змін до Парламенту. Але у серпні 2015 року, у зв’язку з тим, що до законопроекту внесли політично чутливі положення про особливості здійснення місцевого самоврядування в деяких районах Донецької та Луганської областей, голосування закінчилося трагічними подіями під Верховною Радою. Парламент попередньо схвалив законопроект і більше не повертався до його розгляду…
Але реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади – децентралізація – не закінчилася. Зміни продовжувалися в рамках чинної Конституції…
Чому знову?
Усі ці роки Уряд не втомлювався нагадувати, що змінити Конституцію в частині децентралізації таки доведеться, якщо Президент і Парламент не лише заявляють, а дійсно збираються довести реформу до логічного кінця. На думку урядовців і більшості експертів, продовжувати децентралізацію в рамках чинної Конституції можна, але закінчити – ні. Можна створити спроможний базовий рівень місцевого самоврядування – об’єднані громади, надати їм повноваження і ресурси. Можна також продовжувати фінансову децентралізацію, і надалі залишати більшість грошей на місцях. Але як на рівні районів та областей без конституційних змін створити ефективне самоврядування, яке не делегує своїх повноважень державі? Районні та обласні ради за чинною Конституцією і надалі мають передавати свої повноваження районним та обласним адміністраціям – державній вертикалі, – які вирішують місцеві питання, використовують гроші місцевих бюджетів, і самі ж себе контролюють. Це нелогічно і неправильно у децентралізованій системі врядування.
Коли стало очевидним, що Парламент VIII скликання не збирається повертатися до законопроекту 2015 року, а Президент не планує вносити новий, Уряд на початку 2019 року (вже більше для нового Парламенту) запропонував власну редакцію змін до Конституції в частині децентралізації, яка не містить суперечливих положень, там залишилися виключно важливі для реформи речі, серед яких — створення виконавчих органів районних та обласних рад та зміна функції обласних та районних державних адміністрацій на органи префектурного типу тощо.
Експерти, представники місцевого самоврядування та їхніх асоціацій були залучені до підготовки і підтримують ці пропозиції. А у партії, що планує створити нову парламентську більшість, вже заявляли про необхідність змін до Конституції, створення інституту префекту тощо.
Ця Верховна Рада вже у перший рік своєї роботи може увійти в історію, як та, що закріпила курс на децентралізацію в Конституції.
Що передбачають зміни
Головні зміни стосуються обласного та районного рівнів. Передбачається, що обласні та районні ради вже не передаватимуть свої повноваження обласним та районним державним адміністраціям, а створюватимуть власні виконкоми. Тобто на рівні областей і районів з’явиться нарешті реальне самоврядування.
Обл- та райдержадміністрацій, за законопроектом, не буде. Натомість державу у районах та областях представлятимуть префекти. Головна їхня функція — слідкувати, щоб органи місцевого самоврядування дотримувалися законів та Конституції України, і швидко реагувати на порушення. Крім того, префекти забезпечуватимуть на місцях виконання державних програм, а також координуватимуть діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади і наглядатимуть за додержанням ними Конституції та законів.
У проекті 2019 року передбачено, що префекта призначає та звільняє з посади Кабінет Міністрів України, а не Президент за поданням Уряду, як було у законопроекті 2015 року. Тобто префекти, на відміну від голів держадміністрацій, будуть суто у системі виконавчої влади – звітуватимуть, контролюватимуться і нестимуть відповідальність тільки перед Урядом.
Зміни пропонують постійну ротацію префектів, щоб ті не «обростали» зв’язками: в одному районі чи області префект працюватиме максимум три роки.
Важливо також, що зміни до Конституції дозволять закріпити в українському законодавстві поняття «громада». «Територія України поділена на громади. Громада є первинною одиницею у системі адміністративно-територіального устрою України. Сукупність громад на відповідній території складає район. Сукупність районів на відповідній території складає регіон», — йдеться у проекті змін.
В законопроекту закріплюється і принципи повсюдності, що фактично означає необхідність передачі земель у розпорядження органів місцевого самоврядування на усій їхній території, тобто і за межами населених пунктів.
Що буде після змін і коли
Якщо Верховна Рада візьметься за розгляд Конституційних змін вже цієї осені, теоретично, вже за рік – восени 2020 року вона зможе дійти до остаточного голосування.
Але важливо, що після того, як зміни до Конституції в частині децентралізації будуть прийняті, нічого не відбуватиметься автоматично. Тобто зміни закріплять у Конституції філософію децентралізації, а не автоматично її впровадять.
Буде певний перехідний період, який триватиме декілька років. Щоб зміни запрацювали, потрібно буде привести законодавство у відповідність до нових норм Основного закону — змінити безліч законів та нормативів, які стосуються повноважень і ресурсів на рівні громад, районів та областей, розмежування повноважень між державними органами і органами місцевого самоврядування, налагодити роботу відповідних органів. Обласним радам теж потрібен буде час, щоб створити виконавчі органи і організувати їхню роботу.
Не одразу з’являться і префекти, бо потрібен час, щоб знайти і навчити фахівців, створити законодавчу базу для їхньої діяльності. До призначення префекта його повноваження здійснюватиме голова відповідної місцевої державної адміністрації.
Отже, прийняти зміни до Конституції — ще не означає миттєвих змін у системі врядування. Багато чого відбудеться не одразу, але країна нарешті закріпить свій курс на децентралізацію, і шансів, що хтось зможе звернути країну зі шляху розвитку, буде набагато менше.
Є думка, що зараз, в умовах війни, політичної нестабільності чи незрілості, незгуртованості суспільства, ці конституційні зміни непотрібні і навіть небезпечні. Можливо, й так, але, як зазначалося, зміни не відбудуться швидко і автоматично після голосування в Парламенті – формувати нову систему треба буде не один рік. Але якщо ж ще затягувати з прийняттям конституційних змін, країна продовжуватиме втрачати час, застрягши у недореформованій системі управління територіями, а противники децентралізації і далі ширитимуть страшилки про можливість відміни реформи…
Стаття підготовлена в рамках Проекту Української асоціації районних та обласних рад «Моделювання адміністративно-територіального устрою на субрегіональному рівні», що реалізовується за підтримки Програми Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні».
